論文摘要 行政執(zhí)法自由裁量權(quán)盡管在行政執(zhí)法實(shí)踐中帶來(lái)諸多問(wèn)題，但它卻是不可消除的。行政執(zhí)法裁量權(quán)并非與法治格格不入，相反它可以推動(dòng)法治進(jìn)步。行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的破壞性、立法機(jī)構(gòu)的有限理性、行政機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)人特性共同導(dǎo)致行政執(zhí)法自由裁量權(quán)正當(dāng)性的流失。確保行政執(zhí)法自由裁量權(quán)之正當(dāng)性，路徑包括：立法機(jī)關(guān)通過(guò)立法嚴(yán)格限制行政執(zhí)法自由裁量權(quán)、建立和完善行政執(zhí)法先例制度、強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制、培育行政執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)及公共精神。
論文關(guān)鍵詞 行政執(zhí)法 自由裁量權(quán) 正當(dāng)性
自黨的十五大提出“依法治國(guó)”方略以來(lái)，我國(guó)的行政執(zhí)法體制得到進(jìn)一步的發(fā)展。在行政執(zhí)法體制改革取得諸多成就的同時(shí)，行政執(zhí)法領(lǐng)域暴露的問(wèn)題事件也層出不窮。并且，由于行政執(zhí)法大多數(shù)情況下意味著行政機(jī)關(guān)工作人員與公民的直接互動(dòng)，這個(gè)領(lǐng)域衍生出的問(wèn)題往往會(huì)引發(fā)群體性事件，危害社會(huì)穩(wěn)定。目前我國(guó)行政執(zhí)法領(lǐng)域之所以弊病叢生，其關(guān)鍵原因便在于行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的濫用使其失去了正當(dāng)性基礎(chǔ)。因此，對(duì)于當(dāng)今中國(guó)來(lái)講，探討行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的正當(dāng)性，其時(shí)代意義不言而喻。
一、行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的再審議
（一）行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的概念內(nèi)涵
行政執(zhí)法自由裁量權(quán)是當(dāng)代行政權(quán)的核心內(nèi)容之一。有學(xué)者甚至將其看作是真正意義上和實(shí)質(zhì)性的行政權(quán)力。美國(guó)學(xué)者戴維斯指出：自由裁量意味著能夠作出選擇的權(quán)力，每當(dāng)對(duì)其權(quán)力的有效限制使他有自由對(duì)作為或不作為的可能途徑作出選擇，我們認(rèn)為政府官員就具備了自由裁量權(quán)。學(xué)者王名揚(yáng)的定義是：行政機(jī)關(guān)對(duì)于做出哪種決定有一定程度的自由，可以在各種可能采取的行動(dòng)方案中進(jìn)行選擇，根據(jù)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的判斷采取某種行動(dòng)，或不采取行動(dòng)。本文將行政執(zhí)法自由裁量權(quán)為行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行政執(zhí)法過(guò)程中根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)的原則、范圍以及自我主觀判斷而進(jìn)行自由裁定的權(quán)力。
（二）行政執(zhí)法自由裁量權(quán)能否被消除
行政執(zhí)法自由裁量權(quán)是不可能被消除的。一方面，法律條文不可能窮盡紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)生活的種種情況。我們不能期望行政執(zhí)法過(guò)程的每一個(gè)細(xì)微行為都能在法律條文中找到相應(yīng)細(xì)致規(guī)定，因?yàn)樽鳛榱⒎ㄕ叩娜瞬豢赡苁侨艿?。立法機(jī)構(gòu)及立法者的有限理性決定了我們無(wú)法從立法角度消除行政執(zhí)法的自由裁量權(quán);另一方面，行政執(zhí)法過(guò)程的實(shí)施絕大多數(shù)情況下都是由行政機(jī)關(guān)的工作人員來(lái)完成的。在行政執(zhí)法的過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)工作人員不可避免地會(huì)產(chǎn)生自己的主觀判斷，但是對(duì)于人的判斷這個(gè)問(wèn)題，法律條款是無(wú)法進(jìn)行規(guī)劃限定的、也很難對(duì)人的主觀判斷進(jìn)行監(jiān)督，這說(shuō)明在行政執(zhí)法的實(shí)踐中我們也無(wú)法避免自由裁量權(quán)的出現(xiàn)。
（三）行政執(zhí)法自由裁量權(quán)是否與法治精神相悖
既然從立法角度和實(shí)踐角度出發(fā)行政執(zhí)法自由裁量權(quán)都是無(wú)法被消除的，那幺其存在是否會(huì)危及法治精神呢？自由主義者哈耶克的回答是肯定的。哈耶克認(rèn)為，政府的強(qiáng)制性權(quán)力只能在事先由法律法規(guī)限定的那些情形下，并依照可以預(yù)知的方式行使。他指出，“……但是法治的基本點(diǎn)是很清楚的：即留給擁有強(qiáng)制性權(quán)力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的行動(dòng)自由，理應(yīng)減少到最低限度”。在哈耶克看來(lái)，立法者以及那些受委托執(zhí)行法律的人都是不可能不犯錯(cuò)誤的凡夫俗子，自由裁量權(quán)將在很大程度上導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)采取特別的行動(dòng)來(lái)破壞私人的合法權(quán)益，行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的存在必然危及法治的實(shí)現(xiàn)。
要探討這一問(wèn)題，必須辯證地看待行政執(zhí)法自由裁量權(quán)。如學(xué)者戴維斯所指，自由裁量權(quán)像斧子一樣，正確使用時(shí)是件工具，但也可能成為傷害或謀殺的兇器。對(duì)于行政執(zhí)法自由裁量權(quán)來(lái)說(shuō)同樣如此，它究竟會(huì)成為有用的工具，還是破壞性的兇器，其關(guān)鍵便在于行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行政執(zhí)法的過(guò)程中能否基于法治理念合理、恰當(dāng)?shù)乩檬种械淖杂刹昧繖?quán)。我們知道法治的核心理念在于“法律權(quán)威、司法公正與公平正義”。如果行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的行使能夠增進(jìn)這些法治核心理念，那幺它與法治精神就是一脈相承的。
二、探討行政執(zhí)法自由裁量權(quán)正當(dāng)性的必要性
學(xué)者漢娜·阿倫特曾這樣說(shuō)到：權(quán)力不需要證成，因?yàn)樗鼉?nèi)生于每個(gè)政治社群之中，權(quán)力所需的只是正當(dāng)性。行政執(zhí)法自由裁量權(quán)作為權(quán)力的一種，探討其正當(dāng)性同樣也是必要的。
本文接下來(lái)將從三個(gè)方面來(lái)論述探討行政執(zhí)法自由裁量權(quán)正當(dāng)性之必要：
（一）行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的破壞性
人類(lèi)幾千年的發(fā)展歷史不斷驗(yàn)證著這一命題：如果對(duì)公權(quán)力不加以控制和制約，讓其在良性軌道上運(yùn)行，那幺它對(duì)私權(quán)利的侵犯將是毀滅性的。行政執(zhí)法自由裁量權(quán)作為公權(quán)力的其中一種形式，同樣有侵犯公民私權(quán)利的能力及可能。只要行政機(jī)關(guān)或其工作人員主觀愿意，他們?cè)谛姓?zhí)法過(guò)程中是很容易運(yùn)用手中的自由裁量權(quán)侵犯公民的合法私權(quán)利的。從防止自由裁量權(quán)破壞公民合法權(quán)利的角度出發(fā)，探討行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的正當(dāng)性是必然的。
（二）立法機(jī)關(guān)的有限理性
立法機(jī)關(guān)是由人組成的，而人并不能夠洞察行政執(zhí)法現(xiàn)實(shí)中可能出現(xiàn)的一切情況。這一點(diǎn)就決定了立法機(jī)關(guān)的有限理性，進(jìn)而導(dǎo)致法律條文的局限性，行政執(zhí)法自由裁量權(quán)是難免的。另一方面，立法機(jī)關(guān)的有限理性也使得“惡法”的出現(xiàn)得以可能。那幺對(duì)于行政機(jī)關(guān)及其工作人員來(lái)說(shuō)，面對(duì)這些“惡法”時(shí)能否運(yùn)用手中的自由裁量權(quán)對(duì)其進(jìn)行抵制以保證自身裁量權(quán)的正當(dāng)性呢？
本文認(rèn)為不能。盡管“惡法”的危害性讓人深?lèi)和唇^，但如果行政機(jī)構(gòu)及其工作人員以“正當(dāng)性”之名在法律之外行使自由裁量權(quán)，其帶來(lái)的破壞性很有可能會(huì)更大。因?yàn)橐环矫孢@會(huì)導(dǎo)致“人治”的泛濫（行政執(zhí)法完全依靠行政執(zhí)法人員的個(gè)人意志），另一方面也會(huì)引發(fā)行政執(zhí)法領(lǐng)域秩序的混亂（不同行政執(zhí)法人員的意志及判斷都不一樣）。
（三）行政機(jī)關(guān)的“經(jīng)濟(jì)人”特性
行政機(jī)關(guān)并非在任何情況下都是公共利益的直接代表。行政機(jī)關(guān)及其工作人員的“經(jīng)濟(jì)人”特性導(dǎo)致他們?cè)谛姓?zhí)法的過(guò)程中，通常會(huì)運(yùn)用手中的自由裁量權(quán)追求自身利益的最大化。這是當(dāng)前眾多國(guó)家和地區(qū)特別是處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期的國(guó)家大量出現(xiàn)“公共利益部門(mén)化”、“部門(mén)利益?zhèn)€人化”等一系列危害公共利益現(xiàn)象的根源所在。因此，最大限度克制行政機(jī)關(guān)的“經(jīng)濟(jì)人”特性，保障行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的正當(dāng)性，確保自由裁量權(quán)始終為公共利益服務(wù)而不是為部門(mén)利益、個(gè)人利益服務(wù)對(duì)于任何一個(gè)試圖實(shí)現(xiàn)善治的社會(huì)來(lái)講都顯得很有必要。
三、保障行政執(zhí)法自由裁量權(quán)正當(dāng)性之路徑探析
基于行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的破壞性、立法機(jī)關(guān)的有限理性、行政機(jī)關(guān)的“經(jīng)濟(jì)人”特性，保障行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的正當(dāng)性，可從以下四個(gè)方面著手：
（一）立法機(jī)關(guān)通過(guò)立法嚴(yán)格限制行政執(zhí)法自由裁量權(quán)
立法機(jī)關(guān)通過(guò)立法來(lái)限制行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，是保障其正當(dāng)性的基礎(chǔ)。因?yàn)樾姓?zhí)法自由裁量權(quán)之正當(dāng)性第一點(diǎn)就體現(xiàn)為它要合乎現(xiàn)有法律規(guī)范。立法機(jī)關(guān)應(yīng)該通過(guò)立法對(duì)行政執(zhí)法自由裁量權(quán)行使的范圍、條件、程序、裁決標(biāo)準(zhǔn)、裁決幅度都予以嚴(yán)格規(guī)定，確保行政機(jī)關(guān)及其工作人員能夠恰當(dāng)行使自由裁量權(quán)，減少主觀隨意性。當(dāng)然，期望通過(guò)立法來(lái)詳細(xì)具體地對(duì)行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的行使進(jìn)行限定顯然是不現(xiàn)實(shí)的，畢竟自由裁量權(quán)還是有其優(yōu)越性的，在很多情形下它對(duì)于提高行政執(zhí)法效率、更好地保障公民權(quán)利有著重要意義。但是，這不能成為我們放棄對(duì)其進(jìn)行規(guī)制的理由。因?yàn)橐坏┪覀儧](méi)有從立法源頭對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制，自由裁量權(quán)就有泛濫的可能。
（二）建立和完善行政執(zhí)法先例制度
這一點(diǎn)主要是基于對(duì)英美法系國(guó)家“先例”、“判例”法則的廣泛運(yùn)用。應(yīng)該針對(duì)不同行政執(zhí)法境況及對(duì)應(yīng)的自由裁量階次，全面系統(tǒng)整理典型代表案例，形成執(zhí)法裁量案例體系，不斷完善行政執(zhí)法先例制度。在行政執(zhí)法領(lǐng)域建立及完善先例制度有助于實(shí)現(xiàn)同案同裁，防止自由裁量權(quán)的過(guò)度濫用，進(jìn)而保障其正當(dāng)性。
（三）強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制
一旦權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，權(quán)力就有濫用及異化的可能。如果我們不對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督，行政執(zhí)法自由裁量權(quán)就很有可能淪為部門(mén)或個(gè)人謀取私人利益的工具。因此，強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制就顯得非常必要。具體可以從兩個(gè)視角入手：其一是強(qiáng)化行政執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。即上級(jí)行政機(jī)關(guān)基于行政隸屬關(guān)系，對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)及授權(quán)組織開(kāi)展的行政執(zhí)法實(shí)踐進(jìn)行監(jiān)督，包括工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、備案審查、獎(jiǎng)懲考核等;其二要強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法的外部監(jiān)督機(jī)制。這樣的一個(gè)外部監(jiān)督機(jī)制需要社會(huì)力量的多方參與，包括社會(huì)公眾、媒體、網(wǎng)絡(luò)、私人部門(mén)、第三部門(mén)等。只要這些多方力量能夠組合起來(lái)形成對(duì)行政執(zhí)法的一個(gè)動(dòng)態(tài)的長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制，就能夠有效防止行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的濫用及異化，從而確保其正當(dāng)性。
（四）培育行政執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)和公共精神
行使行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的主體是行政執(zhí)法人員。其素質(zhì)高低直接決定他們?nèi)绾涡惺故种械淖杂刹昧繖?quán)。因此，要保障行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的正當(dāng)性，培育行政執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)和公共精神就很有必要。只有那些具有正義德性的人才有可能知道怎樣去執(zhí)行法律，這種正義德性就是法律素養(yǎng)。法律素養(yǎng)能夠規(guī)制行政執(zhí)法人員樹(shù)立起法律的權(quán)威，在行使自由裁量權(quán)的過(guò)程中時(shí)刻以法律為準(zhǔn)繩，不僭越法律的界限;公共精神是指公職人員從事公共服務(wù)活動(dòng)的價(jià)值導(dǎo)向、職業(yè)精神及公共能力，它對(duì)公職人員的行為具有引導(dǎo)和塑造功能。培育行政執(zhí)法人員的公共精神能夠促使他們?cè)谛姓?zhí)法過(guò)程中時(shí)刻做到以公共利益為重，確保行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的正當(dāng)性。
四、結(jié)語(yǔ)
探討行政執(zhí)法自由裁量權(quán)之正當(dāng)性是建設(shè)法治政府、法治社會(huì)的題中之義。當(dāng)今中國(guó)行政執(zhí)法實(shí)踐之所以問(wèn)題百出，一個(gè)重要原因便是行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的強(qiáng)化及異化導(dǎo)致其失去了正當(dāng)性基礎(chǔ)。梳理清晰行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的概念涵義、確保行政執(zhí)法自由裁量權(quán)之正當(dāng)性有助于不斷優(yōu)化我國(guó)的行政執(zhí)法實(shí)踐。